世界资源大较量与中国战略取向

1996年，在美国主导下，西方国家制定了“瓦森纳安排”，在“瓦森纳安排”指引下，掌握世界重要军事技术和产品的发达国家一直严格执行对我国出口管制措施。随着世界新一轮资源争夺战拉开序幕，西方国家对战略资源管理实施禁止开采、出口管制、战略资源储备、掌握世界话语权、把持外交筹码等诸多战略举措。而如今中国刚刚加强一些重要资源出口管制措施，欧美国家却动用世贸组织规则大棒，进行封杀，千方百计阻挠我国出台类似措施。

随着一批大国崛起，世界格局正在发生深刻变化，首当其冲的是对资源争夺存在巨大的潜在危机或冲突。这批新兴大国拥有32亿人口，正值工业化第二阶段，当今和未来相当一段时期发展经济将需要巨量资源。近来中国钢铁企业与国际三大铁矿石巨头价格谈判遭遇的困难，美国国务卿克林顿·希拉里罕见地访问非洲资源出口大国，以及中国多项并购资源企业失败案例等等，这些事实无不说明世界上新一轮资源争夺战正在拉开序幕。由此人们不禁想起争夺资源曾是引发两次世界大战的主因之一。如今我们看到世界大国再次高度戒备战略资源的安全供给。近期美欧国家对我国加强出口管制稀有资源上诉ＷＴＯ组织，看似轻描淡写，其实暗藏玄机。实际上西方发达国家早已对我国实行有出口管制措施和实行战略资源储备，并且近期有重新加强戒备动向，在自己大行其道同时却采取双重标准，欲阻止我国现实资源出口管制，揭开美欧国家这些行为背后真实面目，全面把握好世贸组织规则，才能选择好我国战略资源管理的取向。

西方发达国家战略资源安全管理主要做法

战后美国一直主导西方国家针对社会主义国家实行出口管制，签署有《巴统协议》。冷战结束后，在美国主导下，于1996年制定了“瓦森纳安排”。目的是通过成员国间的信息通报制度，加强对常规武器和双用途物品及相关技术转让的监督和控制，成员包括世界主要武器生产国和出口国，现有40个参与国，俄罗斯也在其中。这是当今世界上管制常规军事用品和两用物项（即指军民两用技术、设备、材料、产品、资源）出口最主要的多边机制。不可否认“瓦森纳安排”主要是针对中国实行出口管制。

西方国家主要出口管制措施。在“瓦森纳安排”指引下，掌握世界重要军事技术和产品的发达国家一直严格执行对我国出口管制措施。2007年6月19日，美国商务部修改出台了《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和阐释；新的经验证最终用户制度；进口证明与中国最终用户说明要求的修改》（简称《新规定》），将2500余种军用和军民两用技术、产品列入《管制清单》。同样在日本、欧盟也有类似做法。以2006年1月24日发生在日本的事件为例。当时日本警视厅以“可转为军用为由”，查抄了雅马哈公司，即刻禁止其对我国出口仅能飞行200米、用于喷洒农药的微型无人驾驶直升机。

建立战略资源储备。美日欧国家出于安全考虑，建立了战略资源储备制度，除了众所周知的石油储备外，还有稀有资源战略储备。

1．美国做法。美国是世界上第一个正式建立国家矿产资源战略储备的国家，起步于1923年开始建立阿拉斯加国家海军石油储备基地。20世纪70－90年代，随着美经济快速发展，建筑、汽车、机械、电子、基础设施建设等领域对矿产资源产生巨大需求，两次发生石油危机和国际铜、锡、锌价格飞涨，对美经济发展产生巨大冲击。因此，美国及时对矿产重要性进行重新评估，并出台《战略与关键材料储备修正法ｌ979》。此后美开始大规模扩张战略储备，品种一度高达63类93项，且多数矿种储备量是美年均包括军需在内消费量的3－4倍，其中主要是稀有资源。如美国是世界第二大稀土储藏国，却于2001年封存了国内最大的稀土矿芒廷帕斯矿（加拿大、澳大利亚也紧随其后开始限制或禁止开采稀土），美还停止了钼的生产，从此美国稀土和钼资源不再生产，更加不能出口，转而现在每年还从我国大量进口。

2．日本做法。日本实行官民结合的储备制度。国家储备始于1983年，目的是保证长期供给和应对可能出现的紧急情况；民间储备始于1976年，目的是保证短期稳定供应。两种方式的储备目标是保证60天的消费量，官民分担比例为7∶3，储备主要是稀有资源包括：镍、铬、钨、钴、钼、锰、钒共七种。2006年5月，日本经产省提出“国家能源资源战略规划”，增加储备铂、铟及稀土三种稀有金属。此外，日本对其他稀有金属的稳定供应也非常重视，并列重点关注的31种稀有金属。其中有15种稀有金属日本消费量占世界总量10％以上，而锗、镓、铟三种金属的消费量更多，占世界总量一半以上。

扩大应用范围，增加外交筹码。美日欧国家基于安全对我国实行出口管制之外，还有意扩大政策范围，例如美国政府将一些战略储备资源交予基金进行市场化运作，通过发布任何人无法核实的储备信息如美国石油库存数据，影响价格走势，掌握价格话语权。再如有意限制先进技术出口，欲借此保持战略优势，拉开与我国之间发展差距，延缓我国发展等等，分析其中奥妙，居然发现其中竟然包含有一系列意图。

总之，西方国家早已对战略资源管理实施禁止开采，出口管制，战略资源储备，掌握世界话语权，把持外交筹码等诸多战略举措。然而，如今中国刚刚加强一些重要资源出口管制措施，欧美国家却动用世贸组织规则大棒，进行封杀，千方百计阻挠我国出台类似措施。而我国政府面对美欧国家强烈反响，仅仅从一般性国际事务进行理解，简单加以处理处理。并没有从国家战略、高层角度重新梳理大政方针，其中关键还是对世贸组织规则核心精神理解不透，对发达国家玩弄世贸组织规则于掌上看不透。为此有必要对世贸组织规则进行深入探讨。

“瓦森纳安排”对中国的真正含义

一般来讲，世贸组织成员必须遵守交易自由、待遇无差别的规则。但在世贸组织关贸总协定第21条款却提出：允许成员出于国家安全考虑，作为例外处理的贸易（简称安全例外）。正是根据安全例外规则，国际上才签署有《防止大规模杀伤性武器扩散条约》、“瓦森纳安排”等著名的出口管制措施；引用该规则美日欧国家建立起战略资源储备制度等举措，封存战略资源禁止开采，管制稀有资源出口。我们还常看到，引用该规则美日欧等发达国家动辄对世界上一些国家采取贸易制裁，实行禁运政策，公布外国企业黑名单等。在此有必要向读者解析“瓦森纳安排”对中国的真正含义。

“瓦森纳安排”对中国怀有敌意。冷战结束后西方发达国家将原主要针对社会主义国家制定的“巴统协议”，进行调整，于1996年7月在荷兰瓦森纳签署“瓦森纳安排”协议，协议还扩大吸收了俄罗斯等原社会主义国家，共有33个国家参加。该协议目的在于通过成员国间的信息相互通报制度，提高常规武器和双用途物品及技术转让的透明度，达到及时对常规武器和双用途物品及相关技术转让的监督和控制。一般读者简单地从协议文字上无法真正理解核心内容。以事例来讲，引用该协议，澳大利亚铀矿对中国出口，当美国政府表态同意之后方能成交。更加便于理解的是，参与瓦森纳安排成员国均制定有出口管制清单，禁止或限制对所有非成员国出口，由于中国一直被排除在外，中国就不能从这些国家进口列入《管制清单》的稀有资源、先进技术和设备等。显然瓦森纳安排和成员国制定的《管制清单》是一项对中国怀有敌意的战略布局。因此按照国际政治基本教义，中国理所当然应该利用世贸组织安全例外规则，借鉴发达国家经验，建立符合中国国家核心利益的战略资源管理体制。

随着我国经济发展的需要，企业纷纷走出国门收购资源，却遇到了出乎意料的重重阻力，特别是来自国际政治、安全方面的障碍尤其突出，如中海油(10.6,0.30,2.91%)收购美国雪弗龙失败案例等，这些迫使我们从战略高度重新认识资源问题，尤其是稀有资源。提醒我国也应从战略高度考虑，按照世贸组织安全例外规则，封存部分资源，管制部分资源出口。因此，建议借鉴发达国家先进经验，研究一套基于安全和战略考量的稀有资源管理体制，实现国家应得的核心利益。实现和谐发展的大政方针与建立战略资源管理体制，两者之间存在辩证统一关系。

中国发展经济、实现民族伟大复兴的目的之一是希望跻身世界发达国家行列，与世界各国建立和谐关系。国际政治发展规律表明，后发国家需要以适当方式不断地向世界显示实力，让世界能够真实地感受到这种实力的存在，才能自然而然地实现与实力相当的国际地位。中国基于世贸组织安全例外原则，不过是为自身持续发展才决定保有一定稀有资源、实行战略储备和进行出口管制而已。如果瓦森纳安排成员国希望继续进口我国稀有资源，中国政府也会欣然接受，只需其来中国谈判，双方实行对等减少限制出口的措施即可。换句话说，建立和谐世界不等于一味退让可以换取，而是以实力对实力进行反复较量，当双方实力相当、不分高下时，双方只好选择相互妥协，进行合作，甚至有可能共同协商建立起一项新的国际秩序，结果反而可以达到和谐的初衷。这是国际政治发展规律和无数实践证明的结果。长期以来我国单方面让步，放弃应得的国家利益，没有建立稀有资源战略管理体制，但世界上却有33个国家持续对我国实行出口管制，采取敌意性政策。现实说明我国单方面一再妥协，并没有换取对方让步。而海湾国家建立石油输出国组织，抬高和统一出口价格以赢得国家利益，结果并没有与美国、与世界发生冲突，美日欧等石油需求大国在默默承受巨额经济损失的情况下，换取到以美元为核心的国际金融新秩序。因此，强烈建议我国政府尽快就建立稀有资源战略管理体制的实施方案进行研究，相信实施的结果是瓦森纳安排将全面瓦解，各国针对我国的出口管制措施将彻底改变，一项包括中国在内的出口管制国际新秩序也许即将诞生。

从长计议，制定周全的方案

研究建立我国稀有资源战略管理体制等一系列重大战略举措将涉及军事、安全、外交、发改委、商务、国土资源、海关、环保、国资委等部委及各级地方政府业务范围。需要组建一个高层次、跨部门、多学科的政策研究课题组。考虑到该政策出台将涉及美日欧等发达国家核心利益，需要协调对内、对外各主管部门采取一致立场，保持上下高度统一，建议由党和国家高层领导亲自主持该项工作，组建“国家战略资源安全管理领导小组”（简称“领导小组”），研究、制定政策方案，推动人大通过法案，时机成熟时正式成立“国家战略资源管理委员会”，直接主持落实各项具体政策。该方案至少应包括以下内容：

１．制定出口管制政策。首先，应该禁止出口稀有资源矿产品，但符合条件的外国进口商可以从中国进口符合规定的纯度材料或经过加工的工业材料。由领导小组组织专家每年定期对美日欧国家与我国外交、安全关系进行全面分析、评价，发布《和谐与安全世界报告》，并将报告评价结果与稀有资源出口管制政策待遇挂钩。

２．建立专营制度。对凡涉及稀有资源开采的内外资大小矿产企业一律收购，集中开采，实行专营制度。只有实行高度集中的经营体制才有利于统一协调对外，落实好各项政策。建议通过公平竞争机制，不局限于国有或民营评选出４－６家企业，赋予专营资格。但对被赋予专营资格的企业应该由组建的行业协会实行年审制度，有权依据国家战略资源管理制度规定和行业规范等规则对企业进行审核、评价，进行全面监管。

３．组建强有力的行业协会。协会以招标方式精选４－６家大型国有和民营企业，赋予专营资格，实行监管，履行以下具体职能：全面配合战略资源领导小组工作，组织企业落实各项具体政策；制定行业规范和价格纪律、核算企业成本，配合国家税务部门，确定征收暴利税税率；定期评价企业经营资格，对违反行规企业有权实施不同程度的惩戒，直至取消专营资格；征集基层信息，评价各级地方政府在维护资源开采秩序等方面履行职责的业绩，以此为依据，决定所征暴利税转移支付、回馈各级政府的预算额度。在对外民用交易方面，协会负责审查外国民用进口商资格、分配配额；核查进口商使用资源状况，以防稀有资源材料流失和转为军用。

４．建立健全国家战略资源储备制度。由领导小组组织专家研究建立国家战略资源储备，起草封存资源和储备资源清单范围、数量、规格，编制预算，制定日常管理和危机管理制度，并借鉴发达国家经验，实行市场化运作，提高资本使用效率。

５．掌握价格话语权。这是一项复杂的工程，首先，需要将稀有资源炼制的高纯度或复合型材料纳入我国大宗商品市场交易体系，编制出标准商品品名、海关进出口税号、交易单位及交易规则，实行２４小时全球现货和期货交易。其次，让各进口商按照获取的配额，到市场交易所需资源。第三，２４小时向世界发布交易信息，定期发布分析报告，引领世界供需趋势和价格走势。第四，交易中心应吸收国内外著名大型交易商入场，成为做市商。

６．助推人民币国际化。借鉴美元挂钩原油标价、扩大国际影响的成功经验，将上市交易的稀有资源材料以人民币标价，进行交易、结算，与我国大宗交易中心构成完整体系，以此助推人民币国际化。

７．借势推动我国新材料产业革命。不仅在军工还是在民用领域，我国新材料技术水平与发达国家都有明显差距。实行出口管制措施，将有利于吸引外商来华投资，发展新型材料工业。我国政府有关主管部门出台配套政策，引导内外资企业积极发展我国急需的高科技材料，提升产业结构。

８．建立健全有关法制体系，严格执法。我国稀有资源一旦建立专营制度，实行集中化开采，限制甚至禁止矿产品出口，必将抬高稀有资源的国际市场价格。国内外不法之徒也许会从各方面钻空子、以身试法。为此，我国国土资源部、国资委、海关、协会、公检法部门需明确各自分工，保证资源有效、有序、合法开采，保证资源资产不流失，坚决打击各种涉及稀有资源的犯罪活动。